視訊！試點初期總能受到“靈魂拷問” ：二十大代表白靜和她的公益訴訟故事

▲二十大代表、呼和浩特市檢察院第八檢察部主任白靜。（受訪者供圖/圖）

試點剛開始，最難的就是向外界解釋公益訴訟到底要做什么?！笆裁词菣z察建議？”“為什么要給我們發(fā)？”“你們檢察院為什么管這個？”

2022年10月13日上午10點10分，黨的二十大代表白靜和代表團其他成員一同乘坐高鐵抵達北京北站。內(nèi)蒙古代表團是最早抵達北京的外地代表團。

(資料圖片)

白靜是呼和浩特市檢察院第八檢察部主任，主要負責(zé)公益訴訟工作，經(jīng)辦的案件有兩千多件。即便如今成了辦案“老手”，她還記得，2016年11月，她參與辦理第一例公益訴訟案件時，開庭前一晚，她還在跟法院反復(fù)商量，檢察官席位的桌簽寫何種稱謂合適。

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、內(nèi)蒙古、江蘇等13個省、自治區(qū)和直轄市開展為期2年的檢察公益訴訟試點工作。所謂檢察公益訴訟，就是檢察機關(guān)代表國家對損害國家利益和社會公共利益的行為進行監(jiān)督，并向法院提起訴訟。

當(dāng)時，作為呼和浩特市檢察院民事行政檢察處副處長，32歲的白靜和公益訴訟打上了交道。

剛試點時，她天天在外頭跑，“別說是外面的人了，除了院領(lǐng)導(dǎo)，就是院里其他部門的同事也不清楚我們在忙什么?！卑嘴o苦笑道。那時，手頭可供參考的只有一份最高檢發(fā)布的試點工作實施辦法。具體怎么發(fā)現(xiàn)案件線索、什么情況下發(fā)檢察建議，庭審又遵循什么順序，當(dāng)時都沒有參照，都得“摸著石頭過河”。

2017年7月，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法實施，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。

自試點至今已過去7年，白靜發(fā)現(xiàn)，呼和浩特地區(qū)的辦案數(shù)量卻在下降。在已是黨的二十大代表的白靜看來，這是因為公益訴訟受到了更廣泛的接受，很多線索在立案前的溝通中就得到解決，“沒必要再進入司法程序”。

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到底要做什么？

對于公益訴訟，白靜在試點開始前就有了關(guān)注。

2010年，研究生畢業(yè)后，白靜進入呼和浩特市檢察院民事行政檢察部門。在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時，白靜發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政機關(guān)有亂作為、不作為的行為，導(dǎo)致公益受損的，檢察機關(guān)只能通過提出建議的方式進行監(jiān)督。

在她看來，這種方式過于“柔”，難以起到效果，而公益訴訟制度恰好能讓監(jiān)督變得“剛”起來。

試點一開始，找到合適的案件線索成了最要緊的事。白靜回憶，全市被抽調(diào)負責(zé)公益訴訟領(lǐng)域的檢察官們都得自己到基層摸排。

呼和浩特全市第一份檢察建議，是托克托縣檢察院在2016年向縣環(huán)境保護局(現(xiàn)生態(tài)環(huán)境局）發(fā)出的。

線索的發(fā)現(xiàn)很偶然。那時，托克托縣正在建設(shè)工業(yè)園區(qū)，檢察官調(diào)研時恰好見到一家制藥企業(yè)正向外排污，而不遠處就是村民的耕地。

環(huán)保專家對污水做了鑒定，認定這類污水按規(guī)定不允許外排，且會影響周邊土壤的耕種條件。

托克托縣檢察院認為縣環(huán)境局沒有依法履職，發(fā)去了一份檢察建議，寫明已發(fā)現(xiàn)的問題，并建議進行整改。

當(dāng)?shù)卣`以為這是要追究環(huán)保局局長的瀆職責(zé)任，特地聯(lián)系檢察院做了解釋，稱這位局長上任不久，排污行為不是在他任職范圍內(nèi)產(chǎn)生的。

在白靜看來，試點剛開始，最難的就是向外界解釋公益訴訟到底要做什么。“什么是檢察建議？”“為什么要給我們發(fā)？”“你們檢察院為什么管這個？”試點初期，她總能收到這些“靈魂拷問”。

為了打消托克托縣政府的疑慮，由內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊，再加上呼和浩特市檢察院以及縣檢察院，三級檢察機關(guān)一同和縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)開了場座談會，解釋公益訴訟到底要解決什么問題?！罢f白了就是對事不對人，要解決公共利益受損問題”，白靜說。

之后，縣環(huán)境局對排污企業(yè)做了行政處罰。不過，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，在這之后，排污后造成的土壤污染并沒有修復(fù)，問題還沒徹底解決。

按照試點辦法，檢察建議發(fā)出一個月后不回復(fù)整改，公益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院可以提起公益訴訟。

法庭上，縣環(huán)境局堅持，已經(jīng)對涉事企業(yè)做了行政處罰，并非沒有履職?！拔覀儚娬{(diào)的是要窮盡行政執(zhí)法手段解決問題”，白靜記得，當(dāng)時庭審的爭議焦點，就是環(huán)保部門的職責(zé)范圍到底有哪些，行政處罰是否解決此事的唯一方式。

法院判決支持了檢察機關(guān)的觀點，認為環(huán)保部門沒有依法履職。

在縣環(huán)境局的監(jiān)督下，這家制藥企業(yè)對已造成污染的區(qū)域做了清理。整改結(jié)束后，環(huán)境局還邀請檢察機關(guān)一道驗收。

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行政機關(guān)提供線索

第一個公益訴訟案件就拿環(huán)保部門“開刀”，也讓它們成了最早與呼和浩特檢察機關(guān)建立協(xié)作的政府部門。

白靜辦過一起生物發(fā)酵類企業(yè)排放惡臭氣體的案件，線索就是由市環(huán)保部門提供的。

2018年3月，白靜應(yīng)邀到環(huán)保部門開會，工作人員向她表達了執(zhí)法困境：從環(huán)境監(jiān)測來講，這類氣體排放符合行業(yè)規(guī)范，含量也不會對人體造成損害。從行政執(zhí)法角度上說，難以有充足的依據(jù)進行處罰。不過，這類氣體長期排放，又的確會讓附近居民感覺難受。

于是，白靜和同事們從氣體排放導(dǎo)致公益受損的角度，對這家企業(yè)提起了公益訴訟。最終，企業(yè)進行了技術(shù)改造，研發(fā)了通過高溫焚燒治理氣體排放的技術(shù)，還申請下了專利，這一案例還入選了最高檢的典型案例。

隨著公益訴訟推進，白靜感受到，行政機關(guān)也主動和檢察機關(guān)溝通，希望借助外部監(jiān)督來完善和規(guī)范執(zhí)法。

在呼和浩特，“河長+檢察長”的聯(lián)動已經(jīng)成了江河治理的常態(tài)。每年，兩個部門都會定期巡河。

白靜介紹，2022年年初，一次巡河中，辦案人發(fā)現(xiàn)，一處河道上雜亂的光纜垂掛著，影響行洪安全。河長辦的工作人員也發(fā)愁，他們早在兩年前就發(fā)現(xiàn)了這個問題，也給可能涉及的運營商發(fā)去公函，要求他們進行排查。不過，公函的形式缺乏威懾力，難以推動運營商有所行動。

后來，河長辦將這一問題作為線索移送給呼和浩特市檢察院。檢察院以民事公益訴訟立案后，不足半個月，光纜規(guī)整妥當(dāng)，案件在訴前就終結(jié)了審查。

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“并不是要贏一個官司”

和試點之初相比，白靜明顯感覺到，近兩年進入訴訟程序的公益訴訟案少了許多。2021年，呼和浩特全市檢察機關(guān)只有一例行政公益訴訟案件進入訴訟程序，2022年至今，這一數(shù)據(jù)為零。與之相比，試點兩年間，全市共有10個案件進入訴訟階段。

在白靜看來，這主要得益于此前案件積累下的輻射效應(yīng)，庭審現(xiàn)場成了一堂“法治公開課”。

每次公益訴訟案件開庭，檢察機關(guān)都會邀請市縣兩級執(zhí)法部門旁聽。有次庭審，全市相關(guān)職能部門的負責(zé)人都被要求前來旁聽，旁聽席都坐不下，法院又用同步錄音錄像的方式，在旁邊另一個法庭直播。

而進入訴訟程序的案件，基本上都是對于誰來履職或者履職的范圍的確存在爭議。

白靜就指導(dǎo)兩級檢察院共同辦理過一起關(guān)于“新官該不該理舊賬”的案件。2019年，檢察院接到線索，位于呼和浩特市區(qū)的一條道路兩側(cè)堆放了大量建筑垃圾，渣土堆高近10米，占地120多畝。這堆龐大的垃圾已經(jīng)存在了10年。

案件的爭議在于，這塊區(qū)域原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，2015年才劃入市區(qū)范圍。城管部門認為，劃入市區(qū)后，這塊區(qū)域沒有再發(fā)生新的違法行為，傾倒垃圾的行為都發(fā)生在之前，所以城管不應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任。

而檢察機關(guān)則認為，既然目前這塊區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)的監(jiān)管范圍，無論形成時間是在什么時候，損害后果一直在持續(xù)，職能部門就應(yīng)當(dāng)對此進行管理。最終，法院判決明確了“新官也要理舊賬”。

“公益訴訟中，我們并不是要贏一個官司?！痹诎嘴o看來，這項工作最重要的是和行政機關(guān)一起解決公益受損問題。

關(guān)鍵詞： 公益訴訟 檢察機關(guān) 呼和浩特市